Europe
Le gouvernement européen du vin
Fin 2007, le Conseil des ministres de l’Union européenne (UE) a adopté une réforme en profondeur des politiques vitivinicoles communautaires. Fustigé par de nombreux viticulteurs comme « une libéralisation sauvage », mais applaudi par d’autres représentants de la filière comme « nécessaire et pertinente », ce changement de politique et ses effets sont toujours en train de se décanter dans les vignobles de l’Europe. Plutôt que de prendre partie pour ou contre cette réforme, et sur la base d’une recherche en cours[1], le premier objectif de ce texte est de montrer que le nouveau système de règles change la structuration de cette industrie, y compris dans le Bordelais. Ensuite, dans un contexte où beaucoup d’aspects de cette réforme « restent à jouer », nous mettons en lumière les enjeux qu’ils soulèvent actuellement dans notre région.
Une réforme européenne radicale mais pas libérale
Au cours de la quarantaine d’années de son institutionnalisation, l’Organisation Commune de Marché européen (« OCM vin ») a généré une division des compétences et des pouvoirs qui a maintenu la majeure partie du gouvernement de cette industrie à l’échelle des Etats et des vignobles. Après avoir essuyé plusieurs échecs, pendant la période 2006-8 les agents de la Commission européenne ont proposé et ont finalement obtenu un changement de cette OCM qui touche non seulement à ses instruments, mais à leurs fondements politiques. Si nous partageons la conclusion de beaucoup d’acteurs et d’auteurs que cette réforme constitue un changement considérable dans la manière dont l’industrie vitivinicole européenne se gouverne, l’étiquette « libérale » qui lui est souvent collée résume mal une nouvelle politique qui, contrairement à certaines apparences, ne laisse pas l’orientation de cette industrie à « la main invisible du marché ». Au contraire, partant du constat en économie industrielle que les marchés sont toujours gouvernés par l’action collective et publique, la question qu’il importe de poser sur la réforme concerne le contenu des outils d’intervention qu’elle modifie ou met en place, d’une part, et les changements du pouvoir et de la légitimité des acteurs concernés, d’autre part.
Concernant les instruments d’intervention en débat dans la réforme, si la Commission a clairement « perdu » sur quelques points importants, la plupart de ses propositions initiales ont finalement été entérinées par le Conseil. Les échecs essuyés par les agents de cette instance concernent notamment le maintien de la chaptalisation, le nombre de vignes à arracher (175.000 plutôt que 400.000), un budget communautaire pour la promotion des vins européens et l’échéancier de la suppression des droits de plantation (2018 plutôt que 2014). Mais ces agents ont surtout réussi à faire adopter des changements considérables en fixant dans le droit la réintroduction de l’arrachage, la suppression des droits de plantation et des aides à la distillation, la re-catégorisation des vins européens, un transfert à la Commission de l’autorisation des pratiques œnologiques et la création « d’enveloppes nationales ».
Reformulés dans des termes plus analytiques, ces changements modifient sensiblement les instruments d’action publique disponibles pour le gouvernement européen de cette industrie en remplaçant des mesures d’intervention directe (ex. l’aide à la distillation et les droits de plantation qui agissaient sur l’offre quantitative) par les actions distributives (paiements uniques par exploitation) et micro-économiques (ex. l’aide à la promotion et le subventionnement du « développement rural »). En plus, la réforme opère une mutation importante en recadrant les instruments qui segmentent les marchés (on passe d’une distinction AOC-vin de pays-vin de table à celle entre les vins avec ou sans « indication géographique ») et en fournissant des informations au consommateur (règles sur l’étiquetage, ex. la mention du cépage).
Les effets sur le Bordeaux incertains
Ce changement de règles est profond et, de manière générale, témoigne de la montée en puissance du négoce et de la Commission à l’échelle communautaire. Mais comment se traduit-il dans le vignoble européen au plus grand chiffres d’affaires : le Bordelais ? Si l’univers des grands crus semble peu touché par cette réforme, le reste de la filière est actuellement en prise avec trois dilemmes.
Le premier concerne l’usage de la prime à l’arrachage. L’expansion du vignoble bordelais dans les années 1990 a contribué à ces problèmes de prix, de stocks et de qualité dans les années noires qui ont suivi. Mais pour autant les viticulteurs de la région sont-ils prêts à réduire leur quantité de production actuelle ?
Ensuite, comment segmenter les vins produits ? Est-ce que le « tout AOC » est toujours à privilégier ? Ou devrait-on profiter de la nouvelle donne européenne pour vendre une partie du « Bordeaux de base » sous la forme d’un vin « IGP » ou d’un vin de cépage étiqueté « France » ?
Enfin, que faire des nouvelles aides pour la promotion dans les pays tiers ? Cet argent semble offrir une opportunité inouïe pour capter de nouveaux marchés. Mais son obtention s’accompagne de contraintes (obligation de cofinancement local, interdiction de la promotion de marques) qui inquiètent et interrogent les responsables de la filière.
Or, la complexité des débats sur ces trois enjeux est renforcée par le fait qu’ils croisent constamment deux rapports de pouvoir sous-jacents et mouvants. Le premier concerne la distribution d’une autorité de décision entre les acteurs nationaux et ceux du Bordelais. Le ministère de l’agriculture de la France et ses ministres successifs ont montré une volonté d’imposer un cadre national à l’ensemble des vignobles français. En particulier, ils ont cherché à obliger les acteurs bordelais à se concerter avec d’autres aquitains sur les dossiers comme l’arrachage et les vins de cépage. La résistance traditionnelle à ce genre d’exhortation est en train de se reproduire.
Le deuxième rapport de force croisé par la réforme communautaire concerne les viticulteurs et les négociants. Si l’articulation entre ces deux catégories d’acteurs a toujours été au coeur du succès des vins de Bordeaux, gérer ensemble les dossiers comme la promotion et la segmentation des vins est rarement chose facile.
En guise de conclusion, il n’y a donc pas de doute que la réforme des politiques vitivinicoles de l’UE bouscule les professions concernées dans notre région. En revanche, seul le travail qu’elles effectueront au cours des prochains mois nous révélera son impact en termes de changements de pratique et de parts de marché.
Andy Smith
Directeur de recherche
SPIRIT-Sciences Po Bordeaux
Au cours de la quarantaine d’années de son institutionnalisation, l’Organisation Commune de Marché européen (« OCM vin ») a généré une division des compétences et des pouvoirs qui a maintenu la majeure partie du gouvernement de cette industrie à l’échelle des Etats et des vignobles. Après avoir essuyé plusieurs échecs, pendant la période 2006-8 les agents de la Commission européenne ont proposé et ont finalement obtenu un changement de cette OCM qui touche non seulement à ses instruments, mais à leurs fondements politiques. Si nous partageons la conclusion de beaucoup d’acteurs et d’auteurs que cette réforme constitue un changement considérable dans la manière dont l’industrie vitivinicole européenne se gouverne, l’étiquette « libérale » qui lui est souvent collée résume mal une nouvelle politique qui, contrairement à certaines apparences, ne laisse pas l’orientation de cette industrie à « la main invisible du marché ». Au contraire, partant du constat en économie industrielle que les marchés sont toujours gouvernés par l’action collective et publique, la question qu’il importe de poser sur la réforme concerne le contenu des outils d’intervention qu’elle modifie ou met en place, d’une part, et les changements du pouvoir et de la légitimité des acteurs concernés, d’autre part.
Concernant les instruments d’intervention en débat dans la réforme, si la Commission a clairement « perdu » sur quelques points importants, la plupart de ses propositions initiales ont finalement été entérinées par le Conseil. Les échecs essuyés par les agents de cette instance concernent notamment le maintien de la chaptalisation, le nombre de vignes à arracher (175.000 plutôt que 400.000), un budget communautaire pour la promotion des vins européens et l’échéancier de la suppression des droits de plantation (2018 plutôt que 2014). Mais ces agents ont surtout réussi à faire adopter des changements considérables en fixant dans le droit la réintroduction de l’arrachage, la suppression des droits de plantation et des aides à la distillation, la re-catégorisation des vins européens, un transfert à la Commission de l’autorisation des pratiques œnologiques et la création « d’enveloppes nationales ».
Reformulés dans des termes plus analytiques, ces changements modifient sensiblement les instruments d’action publique disponibles pour le gouvernement européen de cette industrie en remplaçant des mesures d’intervention directe (ex. l’aide à la distillation et les droits de plantation qui agissaient sur l’offre quantitative) par les actions distributives (paiements uniques par exploitation) et micro-économiques (ex. l’aide à la promotion et le subventionnement du « développement rural »). En plus, la réforme opère une mutation importante en recadrant les instruments qui segmentent les marchés (on passe d’une distinction AOC-vin de pays-vin de table à celle entre les vins avec ou sans « indication géographique ») et en fournissant des informations au consommateur (règles sur l’étiquetage, ex. la mention du cépage).
Les effets sur le Bordeaux incertains
Ce changement de règles est profond et, de manière générale, témoigne de la montée en puissance du négoce et de la Commission à l’échelle communautaire. Mais comment se traduit-il dans le vignoble européen au plus grand chiffres d’affaires : le Bordelais ? Si l’univers des grands crus semble peu touché par cette réforme, le reste de la filière est actuellement en prise avec trois dilemmes.
Le premier concerne l’usage de la prime à l’arrachage. L’expansion du vignoble bordelais dans les années 1990 a contribué à ces problèmes de prix, de stocks et de qualité dans les années noires qui ont suivi. Mais pour autant les viticulteurs de la région sont-ils prêts à réduire leur quantité de production actuelle ?
Ensuite, comment segmenter les vins produits ? Est-ce que le « tout AOC » est toujours à privilégier ? Ou devrait-on profiter de la nouvelle donne européenne pour vendre une partie du « Bordeaux de base » sous la forme d’un vin « IGP » ou d’un vin de cépage étiqueté « France » ?
Enfin, que faire des nouvelles aides pour la promotion dans les pays tiers ? Cet argent semble offrir une opportunité inouïe pour capter de nouveaux marchés. Mais son obtention s’accompagne de contraintes (obligation de cofinancement local, interdiction de la promotion de marques) qui inquiètent et interrogent les responsables de la filière.
Or, la complexité des débats sur ces trois enjeux est renforcée par le fait qu’ils croisent constamment deux rapports de pouvoir sous-jacents et mouvants. Le premier concerne la distribution d’une autorité de décision entre les acteurs nationaux et ceux du Bordelais. Le ministère de l’agriculture de la France et ses ministres successifs ont montré une volonté d’imposer un cadre national à l’ensemble des vignobles français. En particulier, ils ont cherché à obliger les acteurs bordelais à se concerter avec d’autres aquitains sur les dossiers comme l’arrachage et les vins de cépage. La résistance traditionnelle à ce genre d’exhortation est en train de se reproduire.
Le deuxième rapport de force croisé par la réforme communautaire concerne les viticulteurs et les négociants. Si l’articulation entre ces deux catégories d’acteurs a toujours été au coeur du succès des vins de Bordeaux, gérer ensemble les dossiers comme la promotion et la segmentation des vins est rarement chose facile.
En guise de conclusion, il n’y a donc pas de doute que la réforme des politiques vitivinicoles de l’UE bouscule les professions concernées dans notre région. En revanche, seul le travail qu’elles effectueront au cours des prochains mois nous révélera son impact en termes de changements de pratique et de parts de marché.
Andy Smith
Directeur de recherche
SPIRIT-Sciences Po Bordeaux
[1] Cette étude « vin » fait partie d’une recherche plus large sur « le gouvernement européen des industries (GEDI), financée par l’ANR (www.gedi.sciencespobordeaux.fr). Notre travail sur le vin prolonge celui présenté dans A. Smith, J. de Maillard et O. Costa, Vin et politique. Bordeaux, la France, la Mondialisation, Paris, Presses de Sciences po, 2007.
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